Sayıştay şef kadrosundan zabıta müdürlüğüne sınavsız atamayı uygun bulmadı

Sayıştay, bir belediyede şef kadrosunda çalışan personelin mevzuata aykırı olarak zabıta müdürlüğüne atanmasını ve daha sonra bu kişinin görevde yükselme sınavına tabi tutulmadan diğer müdürlük kadrolarına naklen atanmasını uygun bulmadı. İlgili personelin, zabıta müdürlüğü kadrosunda en az iki yıl görev yapma şartını sağlamamasına rağmen atanmış olması ve daha sonra görevde yükselme sınavına tabi tutulmadan başka müdürlük kadrolarına atanması nedeniyle kamu zararı oluştuğu belirtildi. Bu nedenle, Sayıştay, ilgiliye ödenen mali haklar nedeniyle oluşan kamu zararının tazmin edilmesine hükmetti.

İşte söz konusu karar:

Konu: Mevzuata aykırı atama

2- 60 sayılı İlamın 3’ncü maddesi ile; Belediyede şef kadrosunda görev yapmakta iken Zabıta Müdürlüğü kadrosuna mevzuata aykırı olarak atanan … ’un bu kadronun kullanılması suretiyle görevde yükselme sınavına tabi tutulmadan belediyedeki diğer müdürlük kadrolarına naklen atanması nedeniyle ilgiliye müdür kadrosunun mali haklarının ödenmesi sonucu oluşan … TL kamu zararının tazminine hükmedilmiştir.

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:

60 sayılı İlamın 3’ncü maddesi ile; Belediyede şef kadrosunda görev yapmakta iken Zabıta Müdürlüğü kadrosuna mevzuata aykırı olarak atanan … ’un bu kadronun kullanılması suretiyle görevde yükselme sınavına tabi tutulmadan belediyedeki diğer müdürlük kadrolarına naklen atanması nedeniyle ilgiliye müdür kadrosunun mali haklarının ödenmesi sonucu oluşan … TL kamu zararının tazminine hükmedilmiştir.

18.04.1999 tarihli ve 23670 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik’in, “Kapsam” başlıklı 2'nci maddesinde;

“Bu Yönetmelik, özel kanunlardaki düzenlemeler saklı kalmak kaydıyla; a)13/12/1983 tarihli ve 190 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin eki (I) ve (III) sayılı cetvellerde yer alan kadrolarda,b)İl özel idareleri ve belediyeler ile bunların kurdukları birlik, müessese ve işletmelere ait memur kadrolarında, istihdam edilen personelin, müdür ve daha alt görevlere yapılacak görevde yükselme mahiyetindeki asaleten atamaları ile en az ortaöğretim düzeyinde mesleki veya teknik eğitim sonucu ihraz edilen unvanlara ilişkin unvan değişikliği mahiyetindeki asaleten atamaları hakkında uygulanır.”

“Görevde yükselme yönetmelikleri” başlıklı 15'nci maddesinde; “belediyeler ve bunların kurdukları birlik, müessese ve işletmeler ile bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlardaki personel için Çevre ve Şehircilik Bakanlığı, il özel idarelerini ve bunların kurdukları birlik, müessese ve işletmeler ile bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlardaki personel için İçişleri Bakanlığı; yükseköğretim üst kuruluşları ile yükseköğretim kurumlarındaki personel için Yükseköğretim Kurulu Başkanlığı olmak üzere kurumlar, bu Yönetmeliğin kapsamına giren görevlere atanacaklarda aranacak şartları ve yapılacak sınavlara ilişkin usul ve esaslar ile diğer hususları Devlet Personel Başkanlığının uygun görüşünü alarak bu Yönetmeliğe aykırı olmamak üzere çıkaracakları yönetmelikle düzenler. Bu Yönetmeliğin uygulanması sırasında doğacak tereddütleri gidermeye Devlet Personel Başkanlığı yetkilidir. ”

Geçici 2'nci maddesinde ise; “Belediyeler, il özel idareleri ile bunların kurdukları birlik, müessese ve işletmeler ile bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlardaki memurların görevde yükselmelerine ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla İçişleri Bakanlığı tarafından Devlet Personel Başkanlığının uygun görüşü alınmak suretiyle bu Yönetmeliğin yayımı tarihinden itibaren 6 ay içerisinde bir genel yönetmelik hazırlanarak yürürlüğe konulur.” hükümleri yer almaktadır.

Anılan Yönetmeliğin yukarıda yer verilen hükümleri uyarınca İçişleri Bakanlığı tarafından hazırlanarak 04.07.2009 tarih ve 27278 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan, Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik’in, “Kapsam” başlıklı 2’nci maddesinde;

“ Bu Yönetmelik, il özel idareleri, belediyeler ve bu idarelerin bağlı kuruluşları ile bunların kurdukları birlik, müessese, işletme ve bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlarda, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu hükümlerine tabi olarak görev yapan devlet memurlarından, 5 inci maddede sayılan kadrolara görevde yükselme veya unvan değişikliği suretiyle atanacakları kapsar."

“Görevde yükselme ve unvan değişikliğine tabi kadrolar” başlıklı 5’inci maddesinde, (1) Görevde yükselmeye tabi kadrolar aşağıda belirtilmiştir:

a) Yönetim hizmetleri grubu;

1)Müdür, şube müdürü,”

“Görevde yükselme suretiyle atanacaklarda genel şartlar” başlıklı 6’ncı maddesinde;

“(1) Görevde yükselme suretiyle atanacaklarda aşağıdaki genel şartlar aranır

b) Görevde yükselme sınavında başarılı olmak.

b) Bu Yönetmelik kapsamındaki kadrolara atanabilmek için son müracaat tarihi itibariyle 5 inci maddede öngörülen alt görevlerde toplam en az bir yıl çalışmış olmak. Ancak yeni kurulan mahalli idarelerde ilk yıl bu süre şartı aranmaz. ”

“Görevde yükselme sınavına tabi olarak atanacaklarda aranacak özel şartlar” başlıklı 7’nci maddesinde;

“(1) 5 inci maddenin birinci fıkrasında sayılan unvanlara görevde yükselme suretiyle yapılacak atamalarda aşağıdaki özel şartlar aranır.

a) Müdür ve şube müdürü kadrosuna atanabilmek için;

1)657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendinde belirtilen atanma şartlarını taşımak,

2)Fakülte veya en az dört yıllık yüksekokul mezunu olmak,

3)Ekli (1) sayılı listede sayılan ve teknik öğrenim gerektiren müdürlüklere atanabilmek için; yükseköğretim kurumlarının, kadronun görev alanı ile ilgili eğitim ve öğretimde bulunan en az dört yıllık bölümlerinden veya bu bölümlere denkliği kabul edilen yurtdışındaki yükseköğretim kurumlarının ilgili bölümlerinden mezun olmak,

4)Ekli (2) sayılı listede sayılan müdürlükler için son müracaat tarihi itibariyle iki yılı uzman, sivil savunma uzmanı, şef, ayniyat saymanı, kontrol memuru, eğitmen veya muhasebeci kadrosunda çalışmış olmak,”

“Sınav şartı” başlıklı 10’uncu maddesinde;“(l) Müdür, şube müdürü ve bunlarla aynı düzeydeki görevlere görevde yükselme suretiyle atanacakların yazılı ve sözlü sınavda; diğer görevlere görevde yükselme suretiyle atanacak personelin ise yazılı sınavda başarılı olmaları gerekir.”

“Hizmet gruplan arasında geçişler” başlıklı 20’nci maddesinde;

“(1) Bu Yönetmeliğin 5 inci maddesinde düzenlenmiş olan hizmet grupları arasındaki geçişler aşağıdaki esaslar çerçevesinde yapılır.

a) Aynı hizmet grubunun alt hizmet grubu içinde kalmak kaydıyla, ilgili personelin isteği ve atanılacak kadro için aranan öğrenim şartı ile sertifika gibi belgelere sahip olunması kaydıyla sınav yapılmaksızın atama yapılabilir.

b) Gruplar arası görevde yükselme niteliğindeki geçişler ve alt gruptan üst gruplara geçişler görevde yükselme sınavına tabidir. Mahalli idarelerde ve diğer kamu/kurum ve kuruluşlarında, daha önce bulunulan görevler ile bu görevlerle aynı düzey görevlere veya alt görevlere, görevde yükselme sınavına tabi tutulmadan atama yapılabilir.” denilmiştir.

Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik’in yukarıda yer verilen hükümleri uyarınca, müdür kadrosuna atanabilmek için görevde yükselme sınavında başarılı olunması ve son müracaat tarihi itibarıyla 5’inci maddede öngörülen alt görevlerde toplam en az bir yıl çalışmış olunması ile Yönetmelikte belirtilen özel şartlara haiz olunması gerekmektedir. Ancak, aynı hizmet grubunun alt hizmet grubu içinde kalmak koşuluyla, ilgili personelin isteği ve atanılacak kadro için aranan öğrenim şartı ile sertifika gibi belgelere sahip olunması kaydıyla sınav yapılmaksızın atama yapılması mümkündür.

Anılan Yönetmeliğin “Zabıta ve itfaiye personeli başlıklı” 21’inci maddesinde yer alan; “(1) Zabıta ve itfaiye personelinin görevde yükselme işlemleri, ilgili mevzuat hükümlerine göre yürütülür. ” hükmüne istinaden, 11.04.2007 tarih ve 26490 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Belediye Zabıta Yönetmeliği’nin, “Amaç” başlıklı 1’nci maddesinde,

“(1) Bu Yönetmeliğin amacı, belediye zabıta teşkilâtının kuruluş, görev, yetki ve sorumluluklarını, zabıta memurlarının niteliklerini, görevde yükselme ve mesleki eğitimlerini, kıyafetleri ile çalışma usul ve esaslarını düzenlemektir.”

“Kapsam” başlıklı 2’nci maddesinde, “(1) Bu Yönetmelik belediyelerin zabıta teşkilatını kapsar. ”

“Kadro ve Unvanlar” başlıklı 6’ncı maddesinde,“(1) Belediye zabıta teşkilatı personel kadro ve unvanları; Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına İlişkin Esaslara göre belirlenmiş; daire başkanı, zabıta müdürü, zabıta şube müdürü, zabıta amiri, zabıta komiseri ve zabıta memuru unvanlı kadrolar ile hizmet için gerekli diğer kadrolardan oluşur. "

“Görevde Yükselme Şartlan” başlıklı 17’nci maddesinde,

“(1) Bu Yönetmeliğin 6 ncı maddesinde sayılan unvanlardan daire başkanı ve zabıta müdürü dışındaki kadrolara yapılacak atamalarda aşağıdaki şartlar aranır.

a) Zabıta şube müdürlüğüne atanabilmek için;

5)Görevde yükselme sınavında başarılı olmak,

b) Zabıta amirliğine atanabilmek için;

5) Görevde yükselme sınavında başarılı olmak,

c)Zabıta komiserliğine atanabilmek için;

4) Görevde yükselme sınavında başarılı olmak,

(2) Belediyeler, atanılacak görevin niteliği itibariyle aranacak hizmet sürelerini, 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendi hükümlerine göre değerlendirerek kendi kurumlarında ve diğer kurumlarda geçen hizmet sürelerini dikkate alarak belirlerler. Bu sürelerin en az iki yılının zabıta teşkilatında geçmiş olması şarttır. Ancak, yeni kurulan belediyeler ile görevde yükselmeyle ilgili ilanlara başvuru olmaması halinde en az iki yıl çalışmış olmak şartı aranmaz.” denilmektedir.

Buna göre, Yönetmeliğin 1’nci, 2’nci ve 6’ncı maddeleri incelendiğinde, Belediye Zabıta Yönetmeliği’nin zabıta müdürü ve daire başkanı dâhil olmak üzere tüm zabıta teşkilatının görevde yükselmeye ilişkin işlemlerini kapsadığı görülmektedir. Ancak, ilgili Yönetmeliğin 17’nci maddesinin birinci fıkrasında “daire başkam ve zabıta müdürü dışındaki kadrolara” görevde yükselme suretiyle yapılacak atamalara ilişkin şartlar düzenlendiğinden, Yönetmeliğin 17’nci maddesinin birinci fıkrası ile öngörülen “görevde yükselme sınavında başarılı olmak” şartının daire başkanı ve zabıta müdürü kadrolarına yapılacak atamalarda aranmayacağı sonucu çıkmaktadır. Öte yandan, aynı maddenin birinci fıkrası hükmünden bağımsız olarak değerlendirilmesi gereken ikinci fıkrası hükmü gereğince, “daire başkanı, zabıta müdürü, zabıta şube müdürü, zabıta amiri, zabıta komiseri ve zabıta memuru" şeklinde Yönetmelik’in 6’ncı maddesinde sayılan tüm zabıta teşkilatı personeli kadrolarına yapılacak atamalar için aranacak hizmet sürelerinin hesabında, ilgilinin 657 sayılı Kanun’un 68’nci maddesinin (B) fıkrasında öngörülen şartlan taşımasının yanında en az iki yıl zabıta teşkilatında çalışmış olmak koşulunu da yerine getirmesi gerekmektedir.

Nitekim, Belediye Zabıta Yönetmeliği’nin 17’nci maddesinin, zabıta daire başkanı ve zabıta müdürünü görevde yükselmeye tabi tutmadığı gerekçesiyle iptal edilmesi amacıyla Danıştay 12’nci Dairesi’nde dava konusu edilmesi üzerine adı geçen Daire tarafından verilen 20.04.2010 tarih ve E:2007/2180, K:2010/2167 sayılı kararın temyiz edilmesi sonucunda konunun Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu tarafından incelenmesi neticesinde verilen 12.12.2013 tarih ve E:2010/2799, K:2013/4540 no.lu kararda aynen;

“Belediye Zabıta Yönetmeliğinin 17. maddesinin 1. fıkrasında, "Bu Yönetmeliğin 6 ncı maddesinde sayılan unvanlardan daire başkanı ve zabıta müdürü dışındaki kadrolara yapılacak atamalarda aşağıdaki şartlar aranır." hükmüne yer verilerek, zabıta şube müdürü, zabıta amiri ve zabıta komserinden ayrı olarak zabıta daire başkanı ve zabıta müdürü görevde yükselmenin dışında tutulmuştur. Ancak aynı maddenin son fıkrasında “belediyeler, atanılacak görevin niteliği itibariyle aranılacak hizmet sürelerini,657 sayılı Kanun’un 68’nci maddesinin (B) bendi hükümlerine göre değerlendirerek kendi kuramlarında ve diğer kurumlarda geçen hizmet sürelerini dikkate alarak belirlerler. Bu sürelerin en az iki yılının zabıta teşkilatında geçmiş olması şarttır." ibaresine yer verilmiş, böylece zabıta daire başkanı ya da zabıta müdürü olarak atanacak kişilerin de hizmet süreleri yönünden 657 sayılı Yasanın 68. maddesinin (B) bendinde yer alan şartları taşımaları yanında ayrıca en az iki yıl zabıta teşkilatında çalışmış olmaları gerekliği düzenlendiğinden, davacının bu iddiasına da itibar edilmemiştir.” denilerek, Belediye Zabıta Yönetmeliğinin 17’nci maddesi hükmünün iptaline yer olmadığına hükmedilmiştir.

Yapılan incelemede, Belediyede Şef kadrosunda görev yapmakta iken 14.04.2014 tarihinde boş bulunan 4’ncü dereceli Zabıta Müdürlüğü kadrosuna, buradan 01.07.2015 tarihinde Kırsal Hizmetler Müdürlüğü kadrosuna atanan, ancak hizmet döküm cetveline göre daha önce zabıta teşkilatında çalışmışlığı bulunmayan … ’un hizmet süresinin en az iki yılının zabıta teşkilatında geçmiş olması şartını taşımamasına rağmen, Zabıta Müdürlüğü kadrosuna ve buradan da görevde yükselme sınavına tabi olan Kırsal Hizmetler Müdürlüğü kadrosuna görevde yükselme sınavına girmeksizin atandığı, adı geçene mevzuat hükümlerine aykırı olarak atandığı müdürlük kadrosu için öngörülen mali hakların ödenmesi sonucu … TL kamu zararına sebebiyet verildiği görülmüştür.

İlgilinin ilk olarak zabıta müdürlüğüne yapılan ataması Belediye Zabıta Yönetmeliği hükümlerine aykırı olduğundan, bu atama gerekçe gösterilerek Kırsal Hizmetler Müdürlüğü kadrosuna yapılan ataması da mevzuata aykırı olduğu gibi, ilgili açısından kazanılmış hak teşkil etmemektedir. Zira kazanılmış hakkın varlığından söz edebilmek için, hakkın yürürlükteki hukuk kurallarına uygun olarak tesis edilen bir işlemle elde edilmesi gerektiğinden, hukuka aykırı olarak tesis edilen işlemlerin kazanılmış hak doğurması mümkün değildir.

Dolayısıyla, … ’un görevde yükselme sınavında başarılı olma şartı aranan Kırsal Hizmetler Müdürü kadrosuna, mevzuat hükümlerine aykırı olarak edinilmiş zabıta müdürü kadrosu üzerinden atanması mümkün değildir. Zira, … ’un Zabıta Müdürü kadrosuna atanması işlemi, ilgilinin Belediye Zabıta Yönetmeliği’nin “Görevde yükselme şartlan” başlıklı 17’nci maddesinin ikinci fıkrasında öngörülen zabıta teşkilatında geçmiş en az iki yıllık hizmetinin bulunmaması nedeniyle mevzuata aykırıdır.

18.12.2021 tarih ve 31693 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan değişiklik ile Belediye Zabıta Yönetmeliği’nin 17’nci maddesine eklenen üçüncü fıkra hükmünün, 02.07.2020 tarih ve 31173 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik’in (yeni görevde yükselme yönetmeliği) “Zabıta ve itfaiye personeli” başlıklı 20’nci maddesi ile birlikte değerlendirilmesi gerekmektedir.

04.07.2009 tarih ve 27278 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanmış bulunan Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik’te (eski görevde yükselme yönetmeliği) bulunmayan bir hükme, Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik’in (yeni görevde yükselme yönetmeliği) “Zabıta ve itfaiye personeli” başlıklı 20’nci maddesinde yer verilmiş olup, bu hüküm ile zabıta müdürü kadrosunda en az iki yıl görev yapanların alt görevlerde çalışma süresi şartı hariç olmak üzere, aranan diğer özel şartlan taşımaları kaydıyla, sınavsız ve genel hükümlere göre diğer müdür kadrolarına atanabileceği hükme bağlanmıştır. Böylelikle, yeni Yönetmelik ile zabıta müdürü kadrosundan diğer müdür kadrolarına naklen geçiş için “zabıta müdürü kadrosunda en az iki yıl görev yapma” şartı getirilmesi suretiyle idarelerin sınırsız takdir hakkı kullanımı ve keyfiyetinin önüne geçilmeye çalışılmıştır.

Ancak, ilam konusu atamaların gerçekleştirildiği tarihlerde yürürlükte bulunan Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik’te, zabıta müdürü kadrosundan diğer müdür kadrolarına naklen geçiş için herhangi bir şart aranılmadığından, anılan tarihlerde zabıta müdürü kadrosuna atanabilmek açısından ilgilinin en az iki yıl zabıta teşkilatında çalışmış olma şartının sağlaması gerektiği düşünülmektedir.

Belediyede şef kadrosunda görev yapmakta iken Zabıta Müdürlüğü kadrosuna mevzuata aykırı olarak atanan … ’un bu kadronun kullanılması suretiyle görevde yükselme sınavına tabi tutulmadan belediyedeki diğer müdürlük kadrolarına naklen atanması nedeniyle ilgiliye müdür kadrosunun mali haklarının ödenmesi sonucu kamu zararına sebebiyet verildiğinden sorumluların temyiz talebinin reddi ile 60 sayılı İlamın 3’ncü maddesiyle verilen … TL tutarındaki tazmin hükmünün TASDİKİNE, (Temyiz Kurulu ve … Daire Başkanı …, Üyeler …’İn karşı oy gerekçelerine karşı), oy çokluğu ile,

Karar verildiği 04.01.2023 tarih 52794 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.

Karşı oy gerekçesi/Azınlık görüşü

Temyiz Kurulu ve … Daire Başkanı…. , Üyeler …’İn karşı oy gerekçesi

Belediye Zabıta Yönetmeliği ’nin “Görevde Yükselme Şartları ” başlıklı 17 ’nci maddesinin birinci fıkrasında yer alan; “Bu Yönetmeliğin 6’ncı maddesinde sayılan unvanlardan daire başkanı ve zabıta müdürü dışındaki kadrolara yapılacak atamalarda aşağıdaki şartlar aranır. ’’ hükmü ile daire başkanı ve zabıta müdürü dışındaki kadrolara yapılacak atamalar için gerekli şartlar sayıldığından, zabıta daire başkanlığı ve zabıta müdürlüğü için söz konusu şartlar aranmamaktadır.

Anılan maddenin ikinci fıkrasında yer verilen “Belediyeler atanılacak görevin niteliği itibariyle aranacak hizmet sürelerini,657 sayılı Kanun’un 68’nci maddesinin (B) bendi hükümlerine göre değerlendirerek kendi kurumlarında ve diğer kurumlarda geçen hizmet sürelerini dikkate alarak belirlerler. Bu sürelerin en az iki yılının zabıta teşkilatında geçmiş olması şarttır. Ancak, yeni kurulan belediyeler ile görevde yükselmeyle ilgili ilanlara başvuru olmaması halinde en az iki yıl çalışmış olmak şartı aranmaz. ” hükmü ile ise 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ’nun 68'inci maddesinin (B) fıkrasında belirtilen süreler hesaplanırken, atanacak personelin kendi kurumlarında ve diğer kurumlarda geçen hizmet sürelerinin dikkate alınacağı ve bu sürelerin en az iki yılının zabıta teşkilatında geçmiş olması şartının arandığı ifade edilmiştir. Ancak, bu fıkraya dayanılarak zabıta daire başkanlığı ve zabıta müdürlüğü için de 2 yıl zabıta teşkilatında çalışmış olma şartının gerektiğinden bahsedilmesi mümkün değildir. Zira, Yönetmeliğin 17 ’nci maddesinin ikinci fıkrası, birinci fıkrasının bir açıklaması niteliğinde olup, birinci fıkra ile kapsam dışında tutulan zabıta daire başkanı ve zabıta müdürünün ikinci fıkra ile tekrar kapsam içine alınması söz konusu değildir.

Belirtilen nedenlerle, tazmin hükmünün bozularak dosyanın Dairesine gönderilmesi uygun olacaktır.